Friday, November 10, 2006

Ketika Penyelenggaraan Pemerintahan Menyimpang: Mal Administrasi di Bidang Pertanahan

(Hasil penelitian yang dilakukan oleh Konsorsium Pembaruan Agraria (KPA) bekerjasama dengan Komisi Ombudsman Nasional (KON) pada bulan Juli hingga Desember 2002. Hasil penelitian ini telah diseminarkan oleh Komisi Ombudsman Nasional (KON) di Jakarta pada bulan Desember 2002. Hasil lengkap penelitian sudh dipublikasi oleh Pustaka Lapera Utama, Yogyakarta.)

oleh: Dianto Bachriadi, Yudi Bachrioktora, dan Hilma Safitri

Apakah yang hendak dikatakan jika
ternyata 46,2% dari aparat pemerintah yang bertugas menyelenggarakan
administrasi dan pelayanan publik di bidang pertanahan melanggar sejumlah
ketentuan hukum yang ada? Apa pula yang hendak dikatakan jika ternyata di dalam
sistem hukum dan perundang-undangan pertanahan di negeri ini tersedia sejumlah
legitimasi bagi bekerjanya pendekatan kekuasaan dalam penyelenggaraan
administrasi pertanahan? Apa pula yang hendak dikatakan jika ternyata para
aparat penyelenggara administrasi pertanahan selama ini bekerja tanpa memiliki
pegangan kerja operasional yang jelas dan bisa dipertanggungjawabkan? Bagaimana
publik (masyarakat) bisa mengontrol mereka jika ukuran-ukuran keberhasilan atau
standar-standar pemberian pelayanan pun tidak tersedia? Apakah cukup menganggap
semua keluhan dan pengaduan masyarakat yang merasa diperlakukan tidak adil
ketika berurusan dengan lembaga-lembaga penyelenggara adinistrasi pertanahan
sebagai pegangan pokok untuk mengatakan telah terjadi mal administrasi pelayanan
publik di bidang ini?



Mal Administrasi dan Penelitian tentang Mal Administrasi dalam Bidang Pertanahan

Pertanyaan-pertanyaan di atas muncul dari sejumlah temuan dan kesimpulan mengkaji dan menganalisa 85 kasus keluhan masyarakat (complaints) yang berhubungan dengan administrasi pertanahan yang diterima oleh Komisi Ombudsman Nasional (KON)[1] hingga tahun 2002.[2] Penelitian dilakukan dengan tujuan menemukan titik pangkal dan sebab-sebab serta sumber mal administrasi yang terjadi dalam penyelenggaraan administrasi pertanahan.
Tujuan ini mengemuka karena masalah administrasi dan pelayanan publik di bidang pertanahan merupakan salah satu masalah yang paling banyak dilaporkan oleh masyarakat ke Komisi Ombudsman Nasional. Bahkan jumlah keluhan dan laporan masyarakat yang merasa dirugikan dengan penyelenggaraan administrasi dan pelayanan publik di bidang pertanahan berada pada peringkat lima besar dibanding dengan keluhan-keluhan lain yang juga diterima oleh Komisi Ombudsman Nasional.[3] Dengan mengkaji keluhan-keluhan dan pengaduan yang diterima Komisi tersebut, diharapkan dapat ditemukan sejumlah kelemahan di dalam sistem administrasi pelayanan publik dan administrasi pemerintahan yang berhubungan dengan pertanahan, selain tentunya juga dapat dilihat gambaran bagaimana sistem hukum pertanahan dan agraria bekerja di negeri ini. Hingga dari sejumlah keluhan dan ketidakpuasan itu bisa ditelusuri letak dari sumber ketidakadilan yang dialami oleh masyarakat (publik). Apakah ketidakadilan itu akibat dari sikap para aparat yang bertugas langsung dengan pelayanan, atau itu berkaitan dengan sistem administrasi itu sendiri yang tidak memberikan ruang bagi terciptanya kepuasan publik atas layanan pemerintah terhadap kepentingan mereka? Atau mungkin letaknya lebih jauh lagi, yaitu pada sistem hukum dan peraturan pertanahan yang mengandung muatan-muatan ketentuan yang tidak adil?
Meminjam pada pengertian yang dikembangkan oleh Ombudsman Pemerintahan Lokal di Inggris, mal administrasi itu sendiri merupakan suatu konsepsi yang merujuk pada suatu keadaan dimana ‘telah terjadi kesalahan di lembaga pemerintahan, baik dalam rangka menjalankan tugasnya atau tidak dijalankannya tugas yang seharusnya dikerjakan’ (How to Complaint to the Local Government Ombudsman, Local Government Ombudsman in England, tt: 4). Dengan kata lain, jika di satu lembaga pemerintahan atau orang-orang yang bertugas di sana telah: (1) mengerjakan sesuatu yang menjadi tugasnya terlalu lama, (2) tidak mengikuti aturan atau hukum yang berlaku, (3) melanggar janjinya, (4) memperlakukan anggota masyarakat secara tidak adil, (5) memberikan informasi yang tidak benar, atau (6) tidak membuat keputusan secara benar; maka itu semua adalah petunjuk telah terjadinya mal administrasi (lihat: How to Complaint to the Local Government Ombudsman, hal. 4; dan The Ombudsman in Your File, edisi revisi 1997, hal. 4).
Mal administrasi itu sendiri sendiri merefleksikan adanya ketidakadilan di dalam sistem yang bekerja untuk mengatur hubungan antara warga dengan lembaga-lembaga yang memiliki kewenangan untuk memerintah atau menjalankan administrasi publik. Dalam konteks ini, ketidakadilan itu dapat ditelusuri dari keluhan-keluhan dan pengaduan (complains) yang disampaikan oleh warga khususnya ketika mereka harus berhadapan dengan atau menghendaki adanya pelayanan dari lembaga-lembaga pemerintah atau yang menjalankan administrasi publik. Menurut Komite Ombudsman dari American Bar Association, ada 33 hal yang berhubungan dengan pemerintahan yang akan menimbulkan keluhan dan pengaduan dari masyarakat, yaitu: ketidakadilan; kesalahan dalam menerjemahkan hal-hal yang telah ditetapkan oleh hukum/aturan; keterlambatan yang tidak masuk akal; kesalahan administratif; penyalahgunaan kekuasaan dalam mengambil kebijakan; ketidaksopanan atau tiadanya rasa hormat; kesalahan dalam pekerjaan klerikal (teknis); penindasan atau penganiayaan; kelalaian; sembrono; penyelidikan yang tidak benar; kebijakan yang tidak adil; berpihak; kesalahan komunikasi; bertindak kasar; mal administrasi; ketidakadilan; tidak dapat diterima oleh akal; sewenang-wenang; arogan/sombong; tidak efisien; pelanggaran hukum atau peraturan; penyalahgunaan kewenangan; diskriminatif; ketidakmampuan bertindak; kesalahan atau ketidakhati-hatian dalam bertindak; ketidaksetujuan terhadap keputusan yang telah diambil; tidak konsisten dengan petunjuk umum atas fungsi lembaga; kesalahan dalam menerapkan hukum atau kesewenangan dalam penetapan fakta-fakta; mendasari diri pada hal-hal yang tidak relevan; ketidakjelasan atau ketidaktepatan penjelasan; hasil kerja yang tidak efisien; dan tindakan-tindakan lain yang mengarah pada ketidakadilan yang seringkali dilakukan oleh pemerintah, baik yang disengaja maupun tidak disengaja (Gottehner dan Hostina, 1998: 12-13).
Sebagai perbandingan, Crossman membuat beberapa kategori tindakan, perlakuan, atau keputusan lembaga pemberi pelayanan publik atau orang-orang yang mengatasnamakan lembaga tersebut (para aparat/pejabat publik) yang dapat dikategorikan sebagai mal administrasi, yaitu: berpihak atau berlaku berat sebelah (bias), mengabaikan (neglect), kurang perhatian (inattention), keterlambatan (delay), tidak mampu (incompetence), bertindak tidak pantas (ineptitude), berbuat tidak wajar (perversity), berbuat jahat (turpitude), sewenang-wenang (arbitrariness), dan sebagainya yang sejenis dengan tindakan-tindakan ini (The Ombudsman in Your File, hal. 26). Sedangkan Parliamentary Commissioner for Administration atau Parliamentary Ombudsman di Inggris menguraikan sejumlah tindakan atau keputusan berikut yang dapat disebut sebagai mal administrasi, yaitu: bertindak kasar (rudeness); keengganan untuk memproses keluhan dari seseorang yang memiliki hak untuk itu; menolak untuk memberikan jawaban atas pertanyaan yang memiliki alasan kuat untuk disampaikan; mengabaikan penyampaian informasi kepada orang yang menyampaikan keluhan atau bertanya padahal orang tersebut memiliki hak untuk itu; memberikan petunjuk yang sudah jelas diketahui ketidaktepatan atau ketidakbenarannya; tidak mengindahkan petunjuk yang sah atau mengeluarkan putusan yang akan menghasilkan suatu hasil tidak menyenangkan atau merugikan pihak yang terkena putusan tersebut; tidak memberikan penggantian atau memberikan penggantian yang tidak pada tempatnya (semestinya); bertindak diskriminatif karena bias tertentu (gender, warna kulit, dan alasan lainnya); tidak melakukan pemberitahuan kepada pihak-pihak yang kemudian jadi kehilangan haknya untuk memohon; menolak memberikan informasi yang benar mengenai hak-hak untuk memohon; kesalahan dalam menjalankan prosedur yang telah ditetapkan; kesalahan pimpinan dalam memonitor pemenuhan prosedur yang semestinya; kesombongan untuk mengabaikan petunjuk yang seharusnya diikuti dalam rangka perlakuan yang adil kepada para pengguna jasa (layanan); memihak; dan kegagalan untuk mencegah atau mengurangi akibat dari kekakuan bersikap taat kepada teks hukum yang mengandung ketidakaslian (The Ombudsman in Your File, hal. 26-27).
Secara khusus, penelitian ini menggunakan 7 kategori tindakan dan keputusan dari pejabat publik atau aparat pemerintah untuk menunjukan adanya tindakan-tindakan atau keputusan-keputusan pejabat publik yang mengindikasikan terjadinya mal administrasi dalam bidang pertanahan di Indonesia (lihat juga Masduki, 2002; dan Sujata dan Surachman, 2002: 189). Ketujuh kategori itu adalah keputusan-keputusan atau tindakan-tindakan dari instansi maupun para pejabat publik (aparat) yang: (1) mengandung keganjilan, (2) menyimpang, (3) sewenang-wenang, (4) melanggar ketentuan, (5) menyalahgunakan kekuasaan, (6) melanggar kepatutan, dan (7) mengalami keterlambatan yang tidak perlu.
Konsep mal administrasi itu sendiri tidak ada yang baku. Mengikuti uraian di atas, bisa disimpulkan pengertian mal administrasi itu bekerja di dua tataran. Tataran pertama adalah kebijakan dan peraturan perundang-undangan yang menjadi bagian dari bekerjanya suatu pemerintahan. Tataran kedua adalah perilaku dan prosedur dalam melayani kepentingan publik yang sesungguhnya merupakan satu aspek dari pemerintahan. Pada tataran pertama terkandung pengertian yang merujuk pada kegagalan pemerintahan untuk mengembangkan suatu sistem administrasi pemerintahan secara umum atau yang berhubungan dengan satu bidang tertentu yang kemudian menimbulkan ketidakadilan atau terganggunya rasa keadilan masyarakat. Kegagalan ini bisa menimbulkan jatuhnya korban-korban atau pihak-pihak yang dirugikan secara langsung dari pemberlakuan suatu aturan hukum, kebijakan atau tata cara dalam menjalankan pemerintahan, termasuk pemberian pelayanan kepada masyarakat (publik). Jadi di dalam pengertian ini termasuk segala hukum, peraturan perundang-undangan, maupun kebijakan-kebijakan pemerintah yang dijadikan pegangan dalam menjalankan pemerintahan yang berpotensi atau secara langsung telah menimbulkan ketidakadilan di tengah masyarakat. Sedangkan dalam tataran kedua terkandung pengertian yang merujuk kepada penyimpangan atau kesalahan di dalam menjalankan suatu prosedur operasi pelayanan publik yang mengakibatkan adanya kerugian atau ketidakadilan pada anggota masyarakat (publik).
Dengan kata lain, pengertian yang kedua adalah pengertian sempit dari konsep mal administrasi. Sedangkan yang pertama adalah pengertian yang lebih luas dari konsep tersebut. Meskipun demikian, keduanya bukan dua hal yang terpisah, melainkan berhubungan erat satu sama lain. Kaitan pengertian administrasi sebagai ‘tata laksana penyelenggaraan suatu kegiatan tertentu’ dan ‘pemerintahan’ terlihat lebih jelas dalam pengertian administrasi publik. Menurut Greenwood dan Wilson (1989) pengertian administrasi publik berkaitan dengan: (1) aktivitas pelayanan publik; dan (2) struktur pemerintahan eksekutif. Jadi dalam prakteknya administrasi publik berhubungan dengan ‘pekerjaan sehari-hari dari pejabat publik maupun dengan proses penataan berbagai variasi dari institusi negara’ (Pollitt, 2000: 870). Jadi, di dalam administrasi pelayanan publik ada dua hal yang berkaitan satu sama lain. Pertama adalah proses atau tata laksana pemberian pelayanan kepada masyarakat luas atau publik yang menjadi fungsi dari suatu lembaga yang dibentuk khusus untuk tugas itu. Kedua adalah proses bekerjanya suatu pemerintahan yang menjadi wadah yang lebih luas dari tata laksana pemberian pelayanan kepada publik tadi.
Menurut Komisi Pemerintahan Lokal di Inggris, ada 42 prinsip yang terkandung di dalam sistem administrasi atau pemerintah yang baik, yang kalau dikategorikan meliputi 8 aspek, yaitu: hukum, kebijakan, keputusan, tindakan akibat diambilnya suatu keputusan, proses administratif, hubungan dengan penerima layanan, keadilan dan ketidakberpihakan (impartiality and fairness), dan hal-hal yang berkaitan dengan keluhan masyarakat (The Commission for Local Administration in England, 2001: 3).
Dengan memperhatikan kedelapan aspek ini, maka dengan sendirinya perhatian terhadap praktek administrasi dan pemerintahan yang tidak baik juga harus melihat kenyataan pada hukum, peraturan perundangan dan kebijakan yang berlaku. Tidak hanya dalam konteks apakah hukum dan peraturan yang tersedia sekarang telah dipenuhi atau dijalankan dengan baik oleh para pelayan publik (aparat) tetapi justru meninjau juga apakah hukum dan peraturan yang berlaku itu telah memenuhi rasa keadilan masyarakat atau tidak memberikan ruang bagi terjadinya tindakan-tindakan atau keputusan aparat yang berakibat munculnya ketidakadilan.
Dengan demikian, memperhatikan bekerjanya suatu administrasi pelayanan publik tidak harus berhenti pada tataran tindakan dan perilaku para pejabat publik yang bersangkutan serta keberadaan dari sistem operasi dari administrasi pelayanan itu sendiri. Tetapi karena berhubungan dengan suatu sistem pemerintahan, memperhatikan sistem administrasi pelayanan publik mau tidak mau harus juga memperhatikan keberadaan seperangkat hukum, kebijakan dan peraturan yang dengan sengaja dibentuk dalam konteks menjalankan suatu pemerintahan yang berkaitan dengan pemberian pelayanan tadi.
Berangkat dari konsepsi di atas, cara pandang yang digunakan dalam penelitian ini menempatkan tindakan atau keputusan dari pejabat publik yang mengindikasikan terjadinya mal administrasi sebagai sesuatu yang tampak di permukaan. Di bawah permukaan dari tindakan maupun keputusan sang aparat ada dua lapisan sistem yang sesungguhnya bekerja menjadi wadah bagi ‘keberlangsungan hidup’ tindakan-tindakan dan keputusan-keputusan yang mengindikasikan adanya mal administrasi tadi. Sehingga upaya-upaya untuk memperbaiki perilaku dari aparat atau pejabat tersebut tidak akan terlalu berarti jika tidak disertai dengan upaya-upaya mengubah dua lapisan yang berada di bawahnya, yaitu: (1) sistem administrasi pelayanan dimana pejabat tersebut memperoleh tugas dan kewenangannya, dan (2) peraturan-peraturan perundangan yang menjadi dasar hukum bagi pembentukan sistem administrasi dimaksud.
Cara pandang seperti ini harus dikembangkan khususnya dalam konteks kehidupan bernegara seperti Indonesia yang mengalami masa cukup panjang berada dalam keadaan tidak berkembangnya demokrasi dan partisipasi masyarakat di dalam mengontrol pemerintahan, lembaga-lembaga negara lainnya, dan lembaga-lembaga yang berfungsi melayani publik. Di dalam kerangka hubungan negara dan masyarakat yang terpola dalam hubungan kaku searah yang didominasi oleh kekuasaan pemerintah, maka lembaga-lembaga pelayanan publik dan segala peraturan perundangan yang menjadi dasar bagi hukum bekerjanya sistem pelayanan dan lembaga tersebut relatif tidak pernah mengalami serangkaian perbaikan-perbaikan akibat adanya keluhan ataupun kritisisme yang datangnya dari masyarakat. Bahkan sebaliknya, segala keluhan dan kritisisme tersebut akan ditenggelamkan oleh represi atau perilaku sebagai ‘penguasa’ dari para pejabat publik. Di dalam kerangka hubungan seperti ini, birokrasi telah menjelma menjadi suatu mesin yang bekerja sendiri atas kepentingannya sendiri (lihat juga: Collier, 1979; Albrow, 1989; Blau dan Meyer, 2000; dan Nelson, 2000). Karena itu, di dalam sistem seperti ini dapat dikatakan mal administrasi akan berkembang menjadi suatu sistem, bukan lagi suatu perilaku-perilaku, tindakan-tindakan atau keputusan-keputusan pejabat tertentu yang merupakan kasus tertentu saja.
Begitupun dengan birokrasi di dalam pelayanan publik bidang pertanahan. Sebagai suatu sistem pelayanan, perilaku atau tindakan aparat (pejabat publik) yang mengindikasikan adanya mal administrasi telah berkembang menjadi sesuatu yang inheren di dalam sistem ini. Jika dilakukan pemeriksaan, maka di bawah segala perilaku dan tindakan aparat yang mengindikasikan adanya mal administrasi tersebut akan terlihat satu jaringan sistem administrasi pelayanan publik yang memang memberikan ruang bagi kemungkinan terjadinya penyimpangan-penyimpangan. Jaringan sistem administrasi yang amat terbuka untuk kemungkinan terjadinya penyimpangan tersebut merupakan bentukan dari kombinasi dua kekuatan yang saling menopang, yaitu sistem hukum agraria/pertanahan dengan segala wataknya dan corak birokrasi serta sistem pemerintahan yang menjadi wadah dari sistem administrasi di bidang pertanahan itu sendiri.
Mal administrasi pelayanan publik itu sendiri bisa terjadi pada lembaga-lembaga pemerintahan, tidak terbatas pada instansi pemerintah selaku eksekutif negara, tetapi juga lembaga-lembaga negara lainnya, maupun lembaga publik lainnya dan lembaga yang bekerja atas nama pemerintah atau menjadi kontraktor dari lembaga pemberi pelayanan publik (lihat The Ombudsman in Your File, 1997: 6). Di Indonesia, secara tegas Keppres No. 44/2000 menyebutkan bahwa Komisi Ombudsman Nasional dapat ‘melakukan klarifikasi atau monitoring dan pemeriksaan terhadap petugas atau pejabat (aparatur) pemerintahan, peradilan serta pihak lain terkait atas dugaan adanya penyimpangan dalam pelaksanaan umum, tingkah laku serta perbuatan yang menyimpang dari kewajiban hukumnya’ (pasal 9).
Mal administrasi itu sendiri menjadi satu persoalan serius karena anggota masyarakat yang seharusnya memperoleh pelayanan dari lembaga pemerintahan atau lembaga yang memberikan layanan publik akan mengalami kerugian atau merasa diperlakukan tidak adil atau dihilangkan haknya sebagai warga akibat adanya praktek administrasi yang tidak seharusnya. Karena itu, secara umum pengertian mal administrasi berkonotasi pada adanya ketidakdilan yang dialami oleh anggota masyarakat atau publik akibat perlakuan para pejabat publik atau aparat/petugas pemberi layanan publik atau karena bekerjanya suatu sistem pelayanan yang memang mengidap suatu potensi bagi terjadinya ketidakadilan. Ketidakadilan atau perlakuan yang tidak adil yang mengakibatkan adanya kerugian materi maupun moril ini lah yang menjadi kata kunci dari adanya mal administrasi.

Sektoralisme Hukum yang Pro pada Kepentingan Pengusaha dan Pengabaian Aturan Hukum yang Pro pada Kepentingan Rakyat

Pada tataran sistem hukum agraria/pertanahan ditemui sejumlah kenyataan yang menunjukan aturan-aturan hukum dan perundang-undangan yang ada banyak yang tumpang tindah, sectoral oriented, terfragmentasi (tidak terintegrasi), lebih mementingkan investasi ketimbang kepentingan publik (orang banyak), serta pada umumnya berwatak sentralistik dan berpusat pada Negara yang diwakili oleh pemerintah pusat. Kecenderungan-kecenderungan baru di dalam desentralisasi pemerintahan dan politik otonomi daerah belum tampak di dalam sistem hukum dan perundang-undangan itu.
Dengan watak yang sectoral oriented, sentralistik dan mengedepankan investasi, maka departmentalism atau munculnya pusat-pusat kekuasaan di departemen terkait yang kemudian menjadi jaring-jaring kekuasaan dengan instransi-instansi di bawahnya merupakan ciri utama dari kelembagaan (birokrasi) dalam sistem administrasi pelayanan publik di bidang agraria/pertanahan.
Sistem hukum agraria di Indonesia telah menempatkan paling tidak kewenangan tiga instansi sebagai pihak yang memiliki kuasa untuk mengatur peruntukan hak atas tanah sekaligus mengatur pemanfaatannya dan pemanfaatan kekayaan alam yang ada padanya. Pertama adalah Departemen Kehutanan yang menguasai sekitar (lebih-kurang) 70% dari seluruh daratan di Indonesia yang dinyatakan sebagai kawasan hutan negara. Bekerja berdasarkan Undang-undang Pokok Kehutanan, maka segala hak yang berhubungan dengan pemanfaatan dan pengelolaan hutan negara berada di dalam kewenangannya. Undang-undang ini juga menentukan bahwa aspek penguasaan tanah hutan dengan sendirinya menyertai setiap hak untuk mengelola hutan dikarenakan (menurut undang-undang ini) seluruh hutan negara berada di bawah penguasaan Departemen Kehutanan. Selain itu juga ditetapkan bahwa kawasan hutan hanya meliputi dua kategori, yaitu: kawasan hutan produksi dan kawasan hutan lindung dan konservasi. Dengan orientasi lebih mengedepankan kepentingan bisnis eksploitasi dan pengelolaan hutan dalam skala besar, maka hutan-hutan produksi dikapling-kapling untuk para pengusaha yang diberikan HPH/HPHTI. Itu artinya, di dalam kawasan hutan negara tidak ada ruang untuk tempat tinggal (pemukiman) dan aktivitas pertanian. Padahal kenyataannya tidak lah demikian. Ada kelompok-kelompok masyarakat yang telah tinggal dan memanfaatkan tanah, baik untuk pemukiman maupun lahan-lahan pertanian dan untuk kegiatan sosial-budaya lainnya, yang kemudian diklaim sebagai kawasan hutan negara. Atau ada kelompok-kelompok masyarakat yang tinggal di dalam kawasan yang sesungguhnya memang telah berbentuk bukan hutan lagi akibat proses pembukaan hutan yang telah berlangsung puluhan bahkan ratusan, tahun, tetapi masih diklaim sebagai kawasan hutan. Akibatnya tentu saja yang terjadi adalah konflik. Konflik yang didasari pada sengketa klaim atas tanah yang dinyatakan sebagai kawasan hutan negara.
Aparat pemerintah atau pejabat publik di lingkungan departemen kehutanan dan instansi bawahannya, termasuk unit kerja di pemerintahan daerah yang terkait, akan bekerja menurut peraturan perundang-undangan yang ada. Kalaupun segala keputusan dan tindakan mereka tidakan mereka tidak menyalahi aturan yang ada, rasa keadilan masyarakat tetap saja terganggu dengan kenyataan ini.
Kedua, pihak yang memiliki kewenangan dalam soal penetapan hak atas tanah dan pemanfaatan sumberdaya yang ada padanya adalah Kementrian Agraria dan Badan Pertanahan Nasional (BPN) yang berwenang atas keberadaan tanah yang jumlahnya sekitar 30% dari seluruh daratan Indonesia. Dalam operasinya BPN bekerja berdasarkan tetapan-tetapan di dalam Undang-undang Pokok Agraria (UUPA). Pada dasarnya UUPA berlandaskan pada pandangan ‘tanah untuk penggarap’ (land to the tillers). Tetapi di dalam prakteknya ditemui kenyataan bahwa dalam melayani kepentingan publik, BPN dan aparat birokrasi di dalam lingkungannya lebih mendahulukan kepentingan kegiatan investasi dan pemberian hak kepada pengusaha untuk menguasai tanah dalam skala besar daripada memberikan kesempatan kepada masyarakat luas – terlebih lagi kepada para penggarap tanah atau kelompok tuna kisma (landless) – untuk untuk memproses haknya. Bahkan untuk kepentingan pengusaha tersebut, BPN dapat bertindak menegasi hak-hak masyarakat atas tanah yang telah dikuasainya dengan menyatakan penguasaan tersebut tidak memiliki dasar hukum atau tidak berkekuatan hukum. Meskipun jika ditelusuri lebih jauh, jelas BPN telah bertindak dengan mengambil kesimpulan sepihak. Ada dasar-dasar argumen kultural, sosial, maupun hukum yang dapat dikemukakan atas penguasaan tanah tersebut oleh rakyat atau orang-orang mengakuinya. Letak persoalannya, selain pada soal sikap berkuasanya aparat (pejabat publik) yang berhubungan dengan soal penetapan hak atas tanah itu, terletak pada diabaikannya perintah-perintah pokok di dalam UUPA yang hendak mendahulukan kepentingan masyarakat luas, dan lebih khusus lagi rakyat kecil dan kaum tani, akibat orientasi politik agraria yang menempatkan tanah lebih sebagai komoditas ketimbang hajat hidup orang banyak (lihat juga: Suhendar dan Kasim, 1996; Bachriadi, 1999; Bachriadi dan Lucas, tt; Bachriadi dan Wiradi, tt; Wiradi, 2000).
Kewenangan ketiga berada pada Departemen Pertambangan dan Energi yang bekerja dengan mengacu pada Undang-undang Pokok Pertambangan. Undang-undang ini memberi ketetapan jika di satu areal/kawasan telah ditetapkan sebagai areal penambangan, maka kegiatan tersebut harus diprioritaskan. Dengan lain perkataan, aktivitas-aktivitas masyarakat lainnya harus di nomor dua-kan. Memang, undang-undang ini mengatur soal keharusan pemberian ganti kerugian terhadap tanah-tanah dan bangunan (tetapi tidak untuk tumbuhan dan lainnya) yang akan dijadikan areal penambangan. Tetapi ketika barang tambang merupakan suatu komoditas yang sangat bernilai, maka pemberian hak untuk mengeksplorasi maupun mengeksploitasinya dilakukan dengan cara sewenang-wenang. Luas konsesi pertambangan besar yang sekarang ini jika dijumlahkan keseluruhannya sudah mencapai lebih dari 3 kali luas daratan Indonesia itu sendiri adalah gambarannya (lihat: Indonesian Mining Directory & Map, 1996; dan Indonesian Minerals Exploration & Mining Directory, edisi 1999/2000). Bersamaan dengan itu, secara umum konsesi pertambangan besar lebih banyak dilakukan di dalam areal yang dinyatakan sebagai Tanah Negara atau di dalam kawasan hutan. Maka, proses pemberian ganti kerugian jika ternyata di dalam areal tersebut telah dikuasai oleh masyarakat merupakan satu persoalan besar. Artinya, hak-hak masyarakat akan lebih banyak diabaikan. Kembali akibatnya adalah terjadi konflik dan dirugikannya sejumlah anggota masyarakat untuk keuntungan dan kepentingan pihak pengusaha.
Selain itu, keberadaan ketiga instansi dengan segala kepentingan dan aturan hukum yang ada di belakangnya juga telah menimbulkan konflik di antara mereka sendiri. Pada umumnya konflik antar departemen itu pada akhirnya bisa diselesaikan dan malah berubah menjadi persekutuan yang pada hakekatnya tetap saja membuat (berdampak pada) masyarakat banyak sebagai pihak yang dirugikan. Contoh terbaru dalam hal ini adalah konflik dan persekutuan antara Departemen Kehutanan dan Departemen Pertambangan yang mengeluarkan ijin/konsesi sejumlah pertambangan besar di dalam kawasan-kawasan lindung dan konservasi.
Berlawanan dengan kenyataan bekerjanya sektoralisme peraturan hukum dan perundang-undangan yang dalam prakteknya tidak berpihak pada kepentingan rakyat banyak seperti yang telah diuraikan di atas. Sesungguhnya ada sejumlah peraturan hukum dan perundang-undangan agraria yang secara tegas menunjukkan keberpihakannya kepada rakyat. Misalnya adalah peraturan-peraturan tentang pelaksanaan Land Reform dan Redistribusi tanah negara, larangan penguasaan tanah secara guntai, dan pengawasan pemanfaatan tanah yang telah diberikan hak. Tetapi dalam praktek penyelenggaraan negara, khususnya sejak Orde Baru berkuasa, amanah undang-undang yang pro pada kepentingan kaum tani tersebut lebih kerap diabaikan atau tidan dijalanka sebagaimana mestinya.
UUPA 1960 mengamanatkan dijalankannya land reform agar terbentuk dasar yang kokoh bagi kegiatan pertanian rakyat dari sebagian besar penduduk pedesaan yang hidupnya bergantung pada kegiatan pertanian. Salah satu bagian terpenting didalam program Land Reform adalah redistribusi tanah kepada para petani penggarap dan petani tak bertanah[4]. Dalam kenyataannya, program land reform dan redistribusi tanah secara sistematik terhenti sejak memasuki tahun 70-an, menyusul peristiwa pergantian rezim kekuasaan dari Orde Lama ke Orde Baru[5]. Salah satu masalah pokok dengan terhentinya program ini adalah persoalan ketimpangan tanah dan ketunakismaan (landlessnes) yang diwariskan pemerintah kolonial tidak terselesaikan dengan baik, bahkan terus bertambah dari tahun ke tahun[6]. Di sisi lain, terhentinya program ini juga telah menghentikan kesempatan bagi para petani penggarap yang telah menguasai dan menggarap tanah-tanah perkebunan eks milik perusahaan asing yang ditinggalkan pemiliknya akibat perang kemerdekaan. Padahal menurut ketentuan yang berlaku pada saat itu, dalam batas-batas tertentu hal semacam itu akan mendapatkan pengakuan dari pemerintah[7]. Meskipun demikian, masih banyak tanah-tanah perkebunan eks perusahaan asing yang dikuasai rakyat tersebut tidak/belum memperoleh pengakuan, baik dalam bentuk SK Penggarapan atau SK Redistribusi apalagi sertifikat Hak Milik. Masalah yang muncul kemudian adalah ketika tanah-tanah yang sudah dikuasai secara de facto oleh rakyat diterbitkan HGU kepada perusahaan-perusahaan perkebunan – baik swasta maupun pemerintah – sebagai bagian dari proses konversi hak barat maupun perpanjangan hak (HGU) setelah hak-hak erpacht yang bersangkutan habis masa berlakunya. Dampak lanjutannya adalah merebaknya konflik-konflik agraria di dalam areal tanah-tanah perkebunan. (Bachriadi, 1999; Bachriadi, 2001; Bachriadi dan Lucas, 2001; Bachriadi dan Lucas, 2002)
Seiring dengan berjalannya waktu dan telah terhentinya pelaksanaan program land reform secara sistematik, maka larangan penguasaan tanah-tanah pertanian secara guntai seolah tidak menemukan ruang dalam penerapannya, walaupun tujuan dari larangan tersebut sudah diuraikan secara jelas didalam peraturan yang memuat hal itu[8]. Ketiadaan ruang sosial dan ruang politik untuk menerapkan ketentuan hukum ini yang diperkuat pula dengan kenyataan dikembangkannya kebijakan yang menempatkan tanah sebagai komoditas, maka pemilikan tanah secara guntai menjadi suatu fenomena yang biasa di tengah kehidupan masyarakat desa, khususnya di Jawa. Memang sulit untuk menguraikan data-data tentang kasus kepemilikan tanah secara guntai, namun pernyataan Kepala Kantor Pertanahan Bekasi didalam Harian Umum Kompas (Bulan Desember 1996) tentang ini adalah sekitar 20% tanah di wilayah kerjanya adalah tanah-tanah guntai, hal ini dapat merefleksikan kenyataan bahwa kasus-kasus semacam ini ada dan cukup banyak. Demikian juga didalam hasil penelitian yang dilakukan oleh Collier dkk menggambarkan bahwa dari sejumlah desa di Jawa, rata-rata persentase tanah guntai di pedesaan di Jawa adalah sekitar 13,8%. Dibandingkan dengan rata-rata persentase keluarga petani tak bertanah di desa-desa tersebut adalah 51,78% (Collier dkk, 1993). Padahal, tingginya kepemilikan tanah secara guntai (absenteeisme) akan selalu berhubungan dengan tingginya ketunakismaan (landlessnes) di satu wilayah. Fenomena absenteeisme ini sebenarnya dapat diredam jika saja fungsi pengawasan dan pengendalian tanah dapat dijalankan dan dikembangkan sistemnya dengan baik, serta keberadaan lembaga-lembaga pemerintah terkait bisa memberikan perhatian lebih besar terhadap kepentingan mayoritas penduduk yang merupakan kaum tani. Sehingga dapat mengurangi ketimpangan penguasaan tanah, karena dengan teridentifikasinya jumlah tanah-tanah guntai, sebagai salah satu objek land reform, kemudian dapat diredistribusikan kepada sejumlah rumah tangga petani tak bertanah di desa yang bersangkutan dan tentunya berarti memberikan kesempatan untuk memperbaiki hidupnya.
Bentuk pengabaian yang lain adalah pengabaian terhadap amanah untuk mengawasi pemanfaatan tanah yang telah diberikan hak. Hal ini sejalan dengan adanya sejumlah persyaratan dan ketentuan tertentu yang menyertai terbitnya hak-hak atas tanah itu sendiri, dimana diuraikan ketentuan-ketentuan tentang kewajiban-kewajiban pemegang hak selama memegang hak tersebut dan ketentuan tentang sangsi yang diberikan jika terjadi pelanggaran yang dilakukan oleh pemegang hak[9]. Meskipun demikian, proses pengawasan pemanfaatan tanah sesuai dengan hak yang telah diberikan tidak selalu seperti yang dikehendaki oleh ketentuan hukum yang berlaku. Kewajiban-kewajiban dari pemegang hak seringkali tidak menjadi perhatian instansi pemerintah untuk mengevaluasi pemberian hak yang telah dilakukan. Karena itu, dalam beberapa kasus, penyimpangan pemanfaatan tanah hingga tidak sesuai dengan yang dinyatakan dalam keputusan pemberian haknya seolah menjadi hal biasa, yaitu pelanggaran dimana tanah tidak diusahakan/dikerjakan sendiri, tetapi disewakan kepada pihak lain, dan pihak penyewa selanjutnya mengembangkan usaha yang berlainan/tidak sesuai dengan tujuan pemberian hak atas areal tersebut.
Dengan uraian-uraian di atas, jelas terlihat administrasi di bidang pertanahan yang dikembangkan tidak menjawab kebutuhan sebagian besar anggota masyarakat yang menjadi bagian dari publik dimana pemerintahan negara itu dijalankan/diselenggarakan. Dalam hal ini, bukan berarti ketentuan hukum untuk dijalankannya hal-hal yang berkaitan dengan upaya untuk mensejahterakan dan menciptakan keadilan di masyarakat tidak ada. Dalam kasus ini, kebijakan pertanahan yang diterapkan oleh pemerintah justru yang telah mengabaikan ketentuan hukum (undang-undang) yang ada.

Tipologi Mal Administrasi Pelayanan Publik Pertanahan di Kawasan Non Kehutanan

Menurut peraturan-peraturan yang berlaku, ada beberapa lembaga yang berhubungan langsung dalam soal administrasi pertanahan di dalam kawasan non kehutanan. Pertama adalah BPN dan Kantor-kantor Pertanahan. Kedua adalah pemerintah daerah, dan ketiga adalah lembaga peradilan yang berhubungan dengan persoalan penyelesaian sengketa. Dengan keterbatasan yang ada, maka penelitian ini hanya akan memusatkan perhatian pada perilaku, tindakan dan keputusan-keputusan aparat (pejabat publik) yang berada di dalam lingkungan BPN/Kantor Pertanahan (KP) dan Pemda saja. Sementara tindakan dan perilaku aparat yang berada di dalam lembaga peradilan tidak disentuh oleh penelitian ini.[10] Adapun pembagian kewenangan di antara ketiga instansi ini adalah sebagai berikut.
BPN/KP memiliki kewenangan dan fungsi pelayanan pengukuhan hak atas tanah dan penyediaan infrastruktur pelayanan bagi pengukuhan hak tersebut. Pada fungsi yang pertama termasuk di dalamnya adalah penyediaan peta-peta dasar pendaftaran tanah dan informasi pertanahan. Pada fungsi yang kedua meliputi pelayanan dalam permohonan, pendaftaran, pengalihan, perpanjangan/pembaruan, perubahan, dan pembatalan/ pencabutan hak-hak atas tanah.
Pemerintah Daerah (pemda) memiliki tugas dan kewenangan untuk memberikan rekomendasi dan/atau penguatan atas bukti-bukti penguasaan tanah dalam rangka memperoleh pengukuhan hak atas tanah yang akan diberikan oleh BPN/KP.
Sementara lembaga peradilan berkewenangan menangani perkara pengaduan di dalam terjadi sengketa hak atas tanah atau pembuktian hukum yang dijadikan dasar dari pemberian hak atas tanah. Penyelesaian sengketa pertanahan juga menjadi tugas dan kewenangan BPN/KP dan Pemda, tanpa harus menunggu adanya perintah/putusan pengadilan, selama hal itu berkaitan dengan proses administrasi pemberian hak.
Di dalam proses kerjanya, baik BPN/KP maupun Pemda memiliki sandaran hukum pada sejumlah peraturan perundang-undangan. Selain itu para aparat di kedua lembaga ini juga bersandar kepada sejumlah keputusan maupun instruksi dari pejabat yang lebih tinggi posisinya. Meskipun ada ratusan peraturan atau keputusan pemerintah yang berkenaan dengan pelayanan di bidang pertanahan ini, tidak ditemukan adanya suatu standar prosedur operasi pelayanan yang dapat dijadikan pegangan/pedoman dalam bertindak dan mengambil keputusan dari para aparat di bidang ini. Memang sejumlah peraturan telah mengatur secara mendetail soal tata cara tertentu yang berkaitan dengan soal pendaftaran dan pemberian hak atas tanah, seperti PP No. 24/1997 dan Permen Agraria No. 9/1999 misalnya. Tetapi sebagai satu pegangan kerja, peraturan itu masih umum sifatnya. Sedangkan yang dimaksud dengan Standar Prosedur Operasi Pelayanan adalah satu ketentuan atau pedoman yang mengikat ke dalam (para aparat pemberi layanan) yang berisikan tata cara, mekanisme, dan batas-batas kewenangan yang dimiliki oleh setiap bidang kerja atau mata rantai di dalam pelayanan soal hak atas tanah. Di dalamnya juga harus termaktub apa saja persyaratan dan nilai nominal pembiayaan yang harus diberikan oleh pemohon yang seharusnya dimintakan oleh para aparat yang berwenang untuk itu di dalam mata rantai pelayanan tersebut.
Ketiadaan Standar Prosedur Operasi Pelayanan yang berkekuatan hukum itu membuat setiap aparat (pejabat publik) dapat memberikan intepretasi dan penetapan prosedur yang berbeda-beda atau didasari kepada kepentingannya sendiri. Ruang besar kelangkaan standar pelayanan ini menjadi salah satu penyebab pokok terjadinya sejumlah tindakan yang mengindikasikan adanya mal administrasi di dalam pelayanan publik di bidang pertanahan. Penyebab lainnya adalah sikap para aparat itu sendiri yang masih menempatkan dirinya sebagai pihak yang lebih memiliki kuasa di hadapan publik yang menghendaki pelayanan dari yang bersangkutan. Di dalam kasus-kasus dimana pihak pemohon memiliki kepentingan ekonomi yang besar dan sekaligus juga memiliki kemampuan untuk memberikan pembayaran (baik yang resmi maupun yang tidak resmi) atas jasa pelayanan yang memang seharusnya diberikan oleh para aparat yang bertugas, maka kelangkaan prosedur dan sikap lebih berkuasa dari para aparat tadi akan memudahkan mereka dalam memperoleh pelayanan. Hal yang sebaliknya justru dialami oleh kelompok-kelompok masyarakat yang tidak memiliki kemampuan untuk memberikan pembayaran melebihi nilai yang sudah ditentukan. Mereka akan memperoleh pelayanan yang tidak semestinya.
Ketiadaan Standar Prosedur Operasi Pelayanan juga membuat para aparat pemberi pelayanan bekerja seenaknya, sesuai dengan kepentingan dan keinginannya, bukan sesuai dengan aturan atau kepatutan yang seharusnya di dalam melayani publik seperti yang telah ditugaskan kepadanya. Dari kasus-kasus keluhan masyarakat yang diterima Komisi Ombudsman Nasional yang dikaji di dalam penelitian ini terungkap bahwa ketiadaan Standar Prosedur Operasi Pelayanan dan sikap lebih berkuasanya para aparat birokrasi telah membuat munculnya sejumlah kasus-kasus sengketa pertanahan, seperti: penyerobotan tanah, adanya sertifikat ganda di atas tanah yang sama, pemberian ganti kerugian yang tidak memadai (sesuai dengan tuntutan), dan pembebasan tanah yang disertai dengan tindak kekerasan. Khusus di dalam kasus-kasus pembebasan tanah yang disertai dengan tindak kekerasan, penelitian ini juga menemukan digunakannya aparat-aparat militer dan kepolisian di dalam proses upaya untuk membebaskan tanah dari pihak-pihak yang menguasai sebelumnya tanpa memperhatikan hak-hak mereka, baik hak-hak atas tanah itu sendiri maupun hak-hak mereka sebagai warga negara untuk memperoleh keamanan dan kehidupan yang layak.
Penelitian ini mengkaji 85 kasus keluhan masyarakat yang disampaikan kepada Komisi Ombudsman Nasional sepanjang periode beroperasinya lembaga ini di Indonesia, yaitu sejak tahun 2000 hingga 2001. Adapun pengelompokan kasus-kasus yang dikeluhkan oleh masyarakat kepada Komisi Ombudsman Nasional di dalam periode waktu 2000-2001 adalah sebagai berikut:

  1. Kasus Penyerobotan Tanah dan Sertifikat Ganda: sebanyak 64,7%
  2. Pengalihan Hak dengan alasan Transaksi Ekonomi: sebanyak 10,6%
  3. Sengketa Waris dan Pengalihan Hak akibat Waris: sebanyak 4,7%
  4. Pembebasan Tanah dan Pengosongan Rumah: sebanyak 10,6%
  5. Penolakan Permohonan Hak: sebanyak 3,5%
  6. Memperlembat Proses Administrasi dan Mengabaikan Tugas: sebanyak 4,7%
  7. Manipulasi Penetapan Biaya: sebanyak 1,2%

(Diolah dari data-data primer yang tersedia di Komisi Ombudsman Nasional sebanyak 85 kasus)

Dari gambaran ini terlihat, ternyata kasus penyerobotan tanah dan penerbitan sertifikat ganda mendominasi keluhan masyarakat atas kinerja para aparat pelayanan publik di bidang pertanahan.
Meskipun demikian, di antara 85 kasus yang dikaji, ternyata dari 12 kasus tidak ditemukan adanya indikasi mal administrasi pelayanan publik, baik di BPN maupun di Pemda. Meskipun demikian tidak berarti mal administrasi itu tidak ada sama sekali, karena 5 kasus memiliki kemungkinan telah terjadi mal administrasi di lembaga peradilan.
Sedangkan dilihat dari jenis-jenis perilaku, tindakan dan keputusan para aparat (pejabat publik) yang mengindikasikan adanya mal administrasi, tingkat kekerapannya adalah sebagai berikut.

Tingkat Kekerapan Tindakan dan Keputusan Pejabat Publik yang Mengindikasikan adanya Mal Administrasi di Bidang Pertanahan adalah sebagai berikut:

  • Ganjil (inappropriate) : 6,7%
  • Menyimpang (deviate) : 5,9%
  • Sewenang-wenang (arbitrary) : 18,5%
  • Melanggar ketentuan (irregular/illegitimate) : 46,2%
  • Menyalahgunakan kekuasaan (abuse of power) : 10,1%
  • Keterlambatan yang tidak perlu (undue delay) : 7,6%
  • Melanggar kepatutan (equity) : 5,0%

(Berdasarkan olahan data-data primer yang tersedia di Komisi Ombudsman Nasional)

Dari temuan penelitian ini yang menunjukan sekitar 46,2% tindakan dan keputusan para aparat (pejabat publik) merupakan tindakan dan keputusan yang melanggar ketentuan (hukum dan peraturan yang berlaku) sedangkan peringkat selanjutnya adalah tindakan dan keputusan yang sewenang-wenang (18,5%) yang disusul oleh penyalahgunaan kekuasaan, maka yang dapat disimpulkan dari kenyataan ini adalah telah rusaknya sistem administrasi pelayanan di bidang pertanahan. Ini menguatkan asumsi awal yang menyatakan bahwa mal administrasi itu sendiri di bidang ini telah menjadi suatu sistem tersendiri yang bekerja untuk kepentingan para aparatnya sendiri atau pun kepentingan sekelompok orang tertentu yang difasilitasinya ketimbang memberikan pelayanan kepada publik (masyarakat luas) secara merata dan berkeadilan.
Kesimpulan ini bisa diambil dengan mempertimbangkan kenyataan bahwa keluhan-keluhan yang masuk kemasyarakat dan diterima oleh Komisi Ombudsman Nasional hanya merupakan gambaran dari puncak gunung es masalah mal administrasi di negara ini. Belum tersosialisasinya keberadaan Komisi ini dengan baik[11] dan kenyataan masih rendahnya derajat kewenangan dan intervensi lembaga ini di dalam mendorong perubahan membuat keluhan-keluhan yang masuk ke lembaga ini harus ditempatkan sebagai refleksi dari kenyataan yang ada. Hal ini juga didukung oleh sejumlah kenyataan yang dapat ditemukan pada beberapa lembaga lain, seperti: Komisi Nasional Hak Azasi Manusia (Komnas HAM), Lembaga Peradilan Tata Usaha Negara (PTUN), dan jaringan koalisi organisasi masyarakat sipil seperti Konsorsium Pembaruan Agraria (KPA).
Menurut hasil studi yang dilakukan Mahkamah Agung, sejak didirikannya PTUN dan PT-TUN, perkara-perkara yang mendominasi adalah masalah pertanahan. Sementara Komnas HAM, sejak didirikan hingga tahun 2001, menerima pengaduan masyarakat yang didominasi oleh masalah-masalah yang bersumber pada persoalan pertanahan. Sedangkan data dari Data-base Konflik Agraria yang dikembangkan KPA, merekam adanya sekitar 1.573 kasus sengketa/konflik agraria yang terjadi sejak Orde Baru berkuasa.[12]
Dilihat dari lokasi instansi dimana mal administrasi itu terjadi, data-data yang tersedia di Komisi Ombudsman Nasional menunjukan gambaran sebagai berikut: 85,7% terjadi di BPN/KP dan 14,3% terjadi di Pemda. Jika dirinci bentuk-bentuk tindakan dan keputusan para aparat yang mengindikasikan terjadinya mal administrasi di kedua instansi itu terlihat dalam gambaran berikut:

  • Ganjil (inappropriate); BPN/KP 87,5% dan Pemda 12,5%
  • Menyimpang (deviate); BPN/KP 100% dan Pemda 0%
  • Sewenang-wenang (arbitrary); BPN/KP 86,0% dan 14,0%
  • Melanggar ketentuan (irregular/illegitimate); BPN/KP 98,2% dan Pemda 1,8%
  • Menyalahgunakan kekuasaan (abuse of power); BPN/KP 38,5% dan Pemda 61,5%
  • Keterlambatan yang tidak perlu (undue delay); BPN/KP 75,0% dan Pemda 25,0%
  • Melanggar kepatutan (equity); BPN/KP 60,0% dan Pemda 40,0%

(Diolah dari data-data primer yang tersedia di Komisi Ombudsman Nasional)

Sedangkan jika diperbandingkan di kedua instansi ini, maka tingkat kekerapan terjadinya berbagai tindakan dan keputusan yang mengindikasikan adanya mal administrasi seperti diatas dapat dilihat sebagai berikut:

  • Ganjil (inappropriate); BPN/KP 6,9% dan Pemda 5,8%
  • Menyimpang (deviate); BPN/KP 6,9% dan Pemda 0%
  • Sewenang-wenang (arbitrary); BPN/KP 18,6% dan Pemda 17,6%
  • Melanggar ketentuan (irregular/illegitimate); BPN/KP 53,9% dan Pemda 5,9%
  • Menyalahgunakan kekuasaan (abuse of power); BPN/KP 4,9% dan Pemda 47,1%
  • Keterlambatan yang tidak perlu (undue delay); BPN/KP 5,9% dan Pemda 11,8%
  • Melanggar kepatutan (equity); BPN/KP 2,9% dan Pemda 11,8%

Diolah dari data-data primer yang tersedia di Komisi Ombudsman Nasional

Yang menarik perhatian dari gambaran ini adalah perilaku dan tindakan sewenang-wenang dan penyalahgunaan kekuasaan ternyata lebih banyak terjadi/dilakukan oleh aparat pemerintah daerah di banding dengan yang terjadi di BPN/KP. Demikian juga dengan tingkat kekerapannya, kedua bentuk mal administrasi ini menunjukan intensitas yang tinggi di lembaga pemerintahan daerah. Hal ini menunjukan, pendekatan kekuasaan memang masih dominan dianut oleh pemerintah daerah dalam mengelola wilayahnya dan penduduk yang tinggal di dalamnya. Dalam hal ini jelas nampak, masyarakat lebih ditempatkan dalam posisi sub ordinat dari kepentingan para penguasa itu sendiri.
Hal yang semirip juga terjadi di BPN/KP sebagai instansi yang berwenang untuk mengukuhkan hak atas tanah, dimana kenyataan menunjukan perilaku dan tindakan aparat yang melanggar ketentuan, ganjil dan melakukan keterlambatan yang tidak perlu lebih sering terjadi di BPN/KP ketimbang di Pemerintah Daerah. Sedangkan intensitas mal administrasi yang tertinggi di lembaga ini adalah perilaku, tindakan dan keputusan para aparatnya yang melanggar ketentuan dan sewenang-wenang.


8 Sumber Penyebab terjadinya Mal Administrasi di Bidang Pertanahan

Dengan merujuk pada pengertian administrasi pertanahan di atas, maka mal administrasi di bidang pertanahan dapat dimaknai sebagai terjadinya penyimpangan atau kesalahan administrastif yang dilakukan oleh aparat pemerintahan baik di tingkat yang paling bawah hingga yang teratas di dalam hirarki pemerintahan itu sendiri yang berhubungan dengan penetapan, pemberian, atau pembatasan hak untuk menguasai, mengelola, menggunakan, maupun memanfaatkan tanah yang dapat menimbulkan ketidakadilan serta kerugian materi maupun non material pada seseorang atau sekelompok orang.
Dengan demikian, tinjauan tentang mal administrasi di bidang pertanahan dalam penelitian ini selain melihat terjadinya sejumlah penyimpangan dan kesalahan administratif yang dilakukan oleh sejumlah aparat pemerintahan di bidang ini dalam melayani permohonan langsung dari publik (masyarakat) juga melihat bagaimana sejumlah amanah undang-undang dan ketentuan perundang-undangan yang ditujukan untuk kepentingan publik (masyarakat luas) diabaikan secara sistematik oleh instansi yang berwenang untuk menjalankan pemerintahan di bidang pertanahan. Maksudnya, mal administrasi dalam hal ini juga telah terjadi manakala hak-hak seseorang atau sekelompok orang untuk mendapatkan pengakuan hukum dari penguasaannya atau tanah tertentu maupun hak seseorang atau sekelompok orang untuk menguasai tanah seperti yang telah diamanatkan oleh undang-undang tidak dijalankan oleh instansi/lembaga pemerintahan tersebut. Tetapi sebaliknya, pada saat yang sama ada pihak lain yang memperoleh kemudahan dalam kedua hal ini. Dengan demikian, mal administrasi itu telah terjadi sejak kebijakan pertanahan yang dijalankan secara langsung telah memberikan pemihakan yang tidak adil.
Mal administrasi di bidang pertanahan itu terjadi pada dua aras. Pertama adalah mal administrasi yang terjadi akibat diabaikannya sejumlah ketentuan perundang-undangan yang dilakukan secara sistematik oleh lembaga penyelenggara pemerintahan di bidang pertanahan itu sendiri sebagai konsekuensi logis dari pilihan orientasi ekonomi-politik yang dianut oleh rezim penguasa pemerintahan tersebut. Kedua adalah mal administrasi yang terjadi akibat perilaku individual, baik seorang-seorang maupun secara berkelompok, dari aparat instansi pemerintahan (pejabat publik) di bidang pertanahan yang dengan sengaja melakukannya untuk memperoleh keuntungan pribadi atau keuntungan sekelompok orang tertentu.
Dari hasil pengkajian terhadap bentuk-bentuk mal administrasi yang terjadi, dapat disimpulkan ada 8 blok sumber persoalan yang saling terkait satu sama lain yang menyebabkan terjadinya mal administrasi di bidang pertanahan, yaitu: (1) adanya peraturan perundang-undangan yang tumpang tindih, kompleks, terfragmentasi (tidak terintegratif) yang dibuat untuk lebih memenuhi kehendak mendahulukan (memfasilitasi) kegiatan-kegiatan investasi sektoral ketimbang memberikan sandaran hukum bagi keadilan di tengah masyarakat; (2) keberadaan sistem hukum seperti ini jelas memudahkan untuk bekerjanya suatu orientasi politik dan ekonomi sepihak ketimbang mendahulukan kepentingan orang banyak atau kepentingan publik secara berkeadilan; (3) perangkat administrasi untuk melayani publik yang tidak lengkap yang berakibatnya terjadinya multi tafsir terhadap penjabaran tugas, wewenang, dan proses administrasi itu sendiri; (4) sikap “berkuasa” dari aparat yang lebih dominan ketimbang melayani masyarakat (publik); (5) rendahnya inisiatif para aparat (pejabat publik) yang membuat mereka enggan untuk memperbaiki kesalahan maupun meningkatkan kualitas pelayanan dengan sendirinya; (6) lemahnya fungsi kontrol dan pengawasan serta sistem punishment and reward yang juga lemah; (7) tidak adanya keterbukaan, khususnya kepada masyarakat (publik); dan (8) organisasi pelayanan atau penyelenggara administrasi yang tidak efektif, termasuk di dalam proses koordinasi kerja internal maupun koordinasi kerja antar lembaga.
Dalam bentuknya mal administrasi pada pelayanan publik di bidang pertanahan terkait dengan sejumlah tindakan aparat yang melanggar ketentuan (hukum dan peraturan yang berlaku) (sekitar 46,2%), sewenang-wenang (18,5%), menyalahgunakan kekuasaan (10,1%), melakukan keterlambatan yang tidak perlu (7,6%), adanya keputusan yang ganjil (6,7%), adanya keputusan dan tindakan yang menyimpang (5,9%), serta adanya keputusan dan tindakan yang melanggar kepatutan (5,9%).
Dari kenyataan ini dapat disimpulkan bahwa sistem administrasi pelayanan publik di bidang pertanahan telah rusak. Indikasinya adalah lebih dari 45% mal administrasi pelayanan terjadi karena para pejabat (aparat) melakukan tindakan-tindakan atau membuat keputusan-keputusan yang melanggar ketentuan atau melanggar hukum dan aturan yang ada/berlaku. Di sisi lain, ketika mal administrasi lebih banyak diakibatkan oleh tindakan atau keputusan para pejabat publik (aparat) yang melanggar ketentuan, tindakan sewenang-wenang dan penyalahgunaan kekuasaan, dengan sendirinya mal administrasi itu telah menjadi suatu sistem tersendiri yang bekerja untuk kepentingan para aparatnya sendiri atau pun kepentingan sekelompok orang tertentu yang difasilitasinya ketimbang memberikan pelayanan kepada publik (masyarakat luas) secara merata dan berkeadilan.
Dari sejumlah mal administrasi yang telah terjadi juga terungkap 23,3% dari kasus-kasus tersebut berhubungan dengan pelayanan informasi di bidang pertanahan. Sebagian besar (47,1%) masalah berkaitan dengan ketidaktahuan masyarakat yang kemudian diperparah oleh lembaga yang berwenang dengan memberikan informasi yang memadai.
Sejumlah mal administrasi yang dicirikan oleh tindakan-tindakan atau keputusan pejabat publik seperti yang disebut di atas menunjukan di dalam mekanisme pemberian pelayanan publik di bidang pertanahan tidak ada suatu standar prosedur pemberian pelayanan yang dapat dijadikan pegangan bersama, baik oleh para pelaku pemberi pelayanan itu sendiri maupun oleh publik (masyarakat) yang memperoleh pelayanan. Padahal dari “standar prosedur pemberian pelayanan” ini lah kinerja suatu organisasi pemberi pelayanan publik dapat dinilai tingkat keberhasilannya.
Sejumlah ketentuan dan peraturan yang berisi prosedur-prosedur administrasi hak yang ada ternyata tidak mencukupi untuk dijadikan pedoman bagi para aparat pelaksana pemberi pelayanan administratif dalam melayani masyarakat (publik). Umumnya ketentuan-ketentuan tersebut disusun untuk lebih memenuhi pemberian justifikasi atau dasar hukum dalam bertindak dan menjalankan suatu tugas tertentu. Sehingga isinya disusun berdasarkan topik dan subyek tindakan yang memiliki implikasi hukum. Pada saat yang sama peraturan-peraturan tersebut tidak disusun dalam logika proses kerja yang dapat menjadi pedoman kerja yang terukur, baik dari segi proses maupun hasilnya. Dengan demikian, ini menyulitkan dalam proses kontrol kerja dan hasil yang dicapai oleh setiap posisi dalam instansi terkait. Apalagi untuk pengembangan kontrol publik terhadap kinerja pelayanan administrasi di bidang pertanahan.
Di sisi lain, manakala peraturan perundang-undangan dan ketentuan yang ada hanya dapat memenuhi logika hukum, tetapi diperjelas atau diterjemahkan menjadi dokumen teknis dalam menjalankan penyelenggaraan pemerintahan dan memberikan pelayanan terhadap publik, maka kecenderungan untuk timbulnya intepretasi yang berbeda atas isi peraturan itu sangat besar. Apalagi jika intepretasi tersebut menyangkut mekanisme, persyaratan, proses dan waktu kerja. Kecenderungan intepretasi yang berbeda ini juga sangat dipengaruhi oleh lingkungan internal maupun eksternal dari instansi/lembaga yang menjadi wadah dari para aparat tersebut menjalankan tugas dan kewenangannya.

Usulan-usulan untuk Perubahan/Perbaikan di dalam Administrasi Pelayanan Publik Bidang Pertanahan

Dengan melihat pada kenyataan-kenyataan seperti tergambar di atas upaya-upaya untuk memperbaiki sistem administrasi dan mutu pelayanan publik di bidang pertanahan tampaknya tidak cukup dengan menggunakan pendekatan perbaikan pada tataran perilaku para aparat atau pejabat publik yang terkait dengan persoalan ini. Ada tiga arah perbaikan yang mesti dilakukan. Pertama adalah perbaikan di tataran sistem hukum agraria dan pertanahan. Perubahan harus diarahkan pada integrasi peraturan perundang-undangan yang ada dan perubahan orientasi dari seluruh peraturan perundang-undangan tersebut.
Orientasi utama yang harus dikedepankan saat ini adalah mengedepankan akomodasi kepentingan yang berimbang antara kepentingan pemberian dan pengukuhan hak-hak rakyat atas tanah dan pengelolaan sumberdaya yang terkait dengannya dan kepentingan pengadaan tanah dan pengelolaan sumberdaya alam yang terkait dengannya untuk kegiatan investasi. Khusus dalam rangka transisi masyarakat dan kehidupan bernegara ke arah kehidupan yang lebih demokratis, maka perubahan orientasi kebijakan dan peraturan perundangan-perundangan di bidang harus memberikan perhatian khusus pada upaya-upaya penyelesaian konflik yang telah terjadi dan berkembang selama ini secara berkeadilan. Jika dalam penyelesaian sengketa dan konflik ini harus ditempuh jalan pengembalian dan pengakuan kembali hak-hak masyarakat (rakyat) atas tanah yang telah terambil atau teralihkan karena adanya kebijakan dari pemerintah, maka jalan penyelesaian yang mengakomodasi prinsip-prinsip restitusi hak atas tanah dapat ditempuh.
Perubahan di dalam tataran hukum dan peraturan perundang-undangan ini menjadi bagian tidak terpisahkan dari perbaikan di dalam sistem administrasi pertanahan yang telah rusak seperti sekarang. Hal ini sejalan dengan pendapat yang mengatakan ‘pengertian mal administrasi tidak sekedar bersifat formal dalam arti tidak sesuai dengan kewajiban sebagaimana telah ditulis dalam peraturan perundangan, namun juga mencakup kepatutan (equity)’ (Sujata, 2002: 16-17). Maksudnya perubahan hukum dan kebijakan yang diawali dengan memeriksa adanya kenyataan mal administrasi tidak sekedar bertujuan mengubah perilaku formal para aparat (pajabat publik) agar sesuai dengan aturan hukum yang berlaku tetapi juga bertujuan untuk mengubah substansi hukum tertulis dirasa tidak adil oleh masyarakat (Sujata, 2002: 17).
Perbaikan kedua adalah pada tataran sistem administrasi pelayanan di bidang pertanahan itu sendiri. Kekurangan pokok pada saat ini adalah ketiadaan suatu Standar Prosedur Operasi Pelayanan (SPOP) yang dapat dijadikan pegangan bersama dari para penyelenggara pelayanan itu sendiri. Di sisi lain, dengan adanya SPOP tersebut, masyarakat (publik) dapat juga memiliki pegangan dan standar yang diketahuinya untuk memperoleh pelayanan.
Salah satu unsur yang harus dikembangkan di dalam standar pelayanan itu adalah transparansi, baik yang menyangkut persyaratan, pembiayaan, maupun prosedur itu sendiri. Dengan menerapkan prinsip ini, maka dengan sendirinya masyarakat dapat melakukan kontrol secara langsung terhadap proses pemberian pelayanan yang dilakukan oleh instansi-instansi dan aparatnya yang memperoleh tugas di bidang itu.
Sehubungan dengan temuan-temuan bentuk tindakan dan keputusan yang mengindikasikan adanya mal administrasi di dalam tubuh lembaga pemberi pelayanan publik di bidang pertanahan, maka selain harus diadakan SPOP untuk setiap fungsi layanan yang ada, lembaga birokrasi ini secara khusus tampaknya harus mengembangkan suatu kode etik perilaku administratif yang secara umum akan menjadi pegangan nilai bersama dalam memberikan pelayanan dan mengukur tingkat efektivitas kerja pemberian pelayanan yang ditugaskan kepadanya.
Perbaikan ketiga adalah upaya-upaya untuk mengubah perilaku para pejabat publik (aparat) yang sekarang masih banyak berpendirian lebih berkuasa ketimbang masyarakat yang harus dilayaninya. Cara yang efektif adalah dengan mengembangkan sistem monitoring serta pemberian penghargaan dan sangsi yang terbuka kepada publik, baik di dalam sistemnya maupun di dalam prosesnya. Pengembangan sistem monitoring pelaksanaan pemberian pelayanan yang sudah ada di dalam sistem administrasi sekarang harus dipertegas dengan suatu proses evaluasi yang terbuka. Masyarakat harus diberi tahu kalau di dalam sistem itu sendiri telah dilakukan upaya-upaya perbaikan dan pemberian sangsi kepada pejabat publik yang terkait dengan mal administrasi. Sehingga sangsi yang akan diperolehnya tidak hanya sangsi administratif atau pun sangsi hukuman berdasarkan putusan pengadilan tetapi juga sangsi sosial yang datang dari masyarakat itu sendiri.
Sementara itu, di dalam masyarakat sendiri harus dikembangkan upaya-upaya untuk menumbuhkan kemampuan menjadi pengawas yang efektif dari kerja-kerja instansi yang berkaitan dengan soal pelayanan publik di bidang pertanahan ini. Sebagai contoh, kemampuan Komisi Ombudsman Nasional saat ini sudah selayaknya ditingkatkan menjadi lembaga yang dapat melakukan investigasi dan memiliki kemampuan untuk terlibat di dalam penanganan perkara atau penyelesaian kasus mal administrasi di bidang pertanahan secara langsung.


Bahan Rujukan

Buku, Artikel, Makalah
Abrahamsen, Rita (1988), Disciplining Democracy: Development Discourse and Good Governance in Africa. London: Zed Books.
Albrow, Martin (1989), Birokrasi. Yogyakarta: Tiara Wacana.
Asia, Rama A.(2001), ‘Program Pembangunan Kehutanan Kutai Barat: Salah Satu Mewujudkan OTDA Secara Konkret’, dalam Otonomi Sumber Daya Hutan, San Afri Awang (ed.). Jogjakarta: Debut Press, Hal. 137-142.
Bachriadi, Dianto (1992), Depok Kota Harapan: Studi tentang Perkembangan Kota Depok 1976-1990, Skripsi Tidak Dipublikasi, Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Padjadjaran, Bandung.
------------(1998), Merana Di Tengah Kelimpahan: Pelanggaran-pelanggaran HAM pada Industri Pertambangan di Indonesia. Jakarta: Elsam.
------------(1999), Pembaruan Agraria (Reforma Agraria): Urgensinya bagi Indonesia Baru, makalah dalam Seminar Pembaruan Agraria ‘Mendesakkan Agenda Pembaruan Agraria dalam Sidang Umum MPR 1999’, Jakarta 22 September 1999.
------------(2001), “Melihat Selayang ke Dalam: Latar Belakang Munculnya Usulan Ketetapan MPR RI tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam yang Adil dan Berkelanjutan”, dalam Meneguhkan Komitmen Mendorong Perubahan: Argumen-argumen dan Usulan Ketetapan tentang Pelaksanaan Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam yang Adil dan Berkelanjutan. Bandung: KSPA-KPA-Pokja PSDA, hal. v-xxiii.
------------(2001), Pemetaan Pola-pola Sengketa dan Konflik Agraria di Indonesia, Makalah yang Disampaikan dalam Seminar dan Lokakarya ‘Arah Kebijakan Nasional tentang Tanah dan Sumberdaya Alam Lainnya’, Bandung, 20-23 Agustus 2001.
----------- (2002), “Warisan Kolonial yang tidak Diselesaikan: Konflik dan Pendudukan Tanah di Tapos dan Badega, Jawa Barat”, dalam Berebut Tanah: Beberapa Kajian Berperspektif Kampus dan Kampung, Anu Lounela dan R. Yando Zakaria (ed.). Yogyakarta: INSIST Press, hal. 15-50.
-----------(segera terbit), Konflik Agraria Jilid I: Petunjuk Menuju Pembaruan Agraria, Bandung: Pustaka Buku Agraria.
Bachriadi, Dianto dan Anton Lucas (2001). Merampas Tanah Rakyat: Kasus Tapos dan Cimacan. Jakarta: Kepustakaan Populer Gramedia.
------------(2002), “Hutan Milik Siapa: Upaya-Upaya Mewujudkan Forestry Land Reform di Kabupaten Wonosobo, Jawa Tengah”, dalam Berebut Tanah: Beberapa Kajian Berperspektif Kampus dan Kampung, Anu Lounela dan R. Yando Zakaria (ed.). Yogyakarta: INSIST Press, hal. 79-158.
------------(tt), Loosing Rights to Land: the fate of Land Reform in Five Villages in West Java, research paper in Land Tenure Law and Livelihood in Indonesia research project.
Bachriadi, Dianto dan Gunawan Wiradi (tt), Land Tenure Problem in Indonesia, paper hasil penelitian yang belum dipublikasi.
Budiman, Arief (1991), Negara dan Pembangunan: Studi tentang Indonesia dan Korea Selatan. Jakarta: Yayasan Padi dan Kapas.
Blau, Peter M. dan Marshall W. Meyer (2000), Birokrasi dalam Masyarakat Modern. Jakarta: Prestasi Pustakaraya.
Collier, David (1979), ‘Overview of the Bureaucratic-Authoritarian Model’, dalam The New Authoritarianism in Latin America, David Collier(ed.). Princeton-New Jersey: Princeton University Press, hal. 19-32.
Collier, William L. (1996), Pendekatan Baru Dalam Pembangunan Pedesaan di Jawa, Kajian Pedesaan Selama Dua Puluh Lima Tahun. Jakarta: Yayasan Obor Indonesia.
Complaint about the Council. How to Complaint to the Local Government Ombudsman, Local Government Ombudsman in England.
Democracy, Good Governance and Communication, dalam Democracy and Good Governance, ICASSRT, Most ethno-Net Africa Publications, 1999.
Dorner, Peter (1972), Land Reform and Economic Development. Baltimore: Penguin Books.
Essential Characteristics of a Classical Ombudsman, United State Ombudsman Association.
Effendi, Sofyan (penghimpun) (1984), Hukum Agraria Indonesia: Kumpulan Lengkap Undang-undang dan Peraturan-peraturan. Jakarta: Ghalia Indonesia.
Effendi, Sofyan (penghimpun) (1985), Himpunan Undang-undang Pokok dengan Penjelasan dan Peraturan Pelengkap. Jakarta: Ghalia Indonesia.
Fauzi, Noer (2000), ‘Pembaruan Agraria: Urusan yang Belum Selesai’, dalam Otonomi Daerah dan Sengketa Tanah. Jogjakarta: Lapera Pustaka Utama, hal. 191-244.
Fauzi, Noer dan Dianto Bachriadi (1998), Hak Menguasai Negara: Persoalan Sejarah yang Harus Diselesaikan, Kertas Posisi KPA No.4/1998. Bandung: Konsorsium Pembaruan Agraria.
Ganie-Rochman, Meuthia (2000), ‘Good Governance: Its Principles, Components and Application’, dalam Human Rights, Good Governance and Civil Society, Chandra Gautama dan B.N. Marbun (ed.). Jakarta: National Commision on Human Rights, hal. 126-145.
Good Governance – Human Rights in Development, dalam www.UNOHCHR.org.
Gottehrer, Dean. M dan Micahel Hostina (1998), Essential Characteristics of a Classical Ombudsman, dalam www.usombudsman.org/Referencess.
Guidance on Codes of Practise for Board Members of Publics Bodies (1997), Cabinet Office.
Harman, Benny dkk. (1996), Pluralisme Hukum Pertanahan dan Kumpulan Kasus Tanah. Jakarta: Yayasan Lembaga Bantuan Hukum Indonesia.
Harsono, Boedi (1995), Hukum Agraria Indonesia. Sejarah Pembentukan Undang-Undang Pokok Agraria, Isi dan Pelaksanaannya. Jakarta: Penerbit Djambatan.
-------------(1996), Hukum Agraria Indonesia, Himpunan Peraturan-peraturan Hukum Tanah. Jakarta: Penerbit Djambatan.
-------------(2002), Hukum Agraria Indonesia, Himpunan Peraturan-peraturan Hukum Tanah. Jakarta: Penerbit Djambatan.
Himpunan Peraturan di Bidang Pertanahan-Perumahan Tahun 2000. Jakarta: Cipta Jaya, 2000.
Himpunan Peraturan di Bidang Pertanahan dan Perumahan 1997-1998. Jakarta: BP Cipta Jaya, 1998.
Hood, Christopher (2000), “Public Management”, dalam Ensiklopedi Ilmu-ilmu Sosial, Kuper dan Kuper (ed.), hal. 875-876.
Informasi Peraturan Perundang-undangan Pertanahan, Sistem Jaringan Dokumentasi dan Informasi (SJDI) Hukum No. 1 tahun ke-1 Semester 1 tahun 2002. Jakarta: Direktorat Hukum Pertanahan, Badan Pertanahan Nasional.
Indonesian Mining Directory & Map. Jakarta: PT Capricorn Indonesia Consult Inc, 1996.
Indonesian Minerals Exploration & Mining Directory, edisi 1999/2000. Jakarta: Gold Group’s Asian Journal of Mining.
Krustanto (2001), ‘Proses Politik Dalam Mewujudkan Perda tentang Kehutanan Masyarakat’, dalam Otonomi Sumber Daya Hutan, San Afri Awang (ed.). Jogjakarta: Debut Press, hal. 105-112.
Kupper, Adam dan Jessica Kupper (ed.) (2000), Ensiklopedi Ilmu-ilmu Sosial. Jakarta: Raja Grafindo Persada.
Keputusan Presiden Republik Indonesia Nomor 95 tahun 2000 tentang Badan Pertanahan Nasional. Jakarta: CV Mini Jaya Abadi, 2000.
Kumorotomo, Wahyudi (2001), Etika Administrasi Negara. Jakarta: PT Raja Grafindo Persada.
Laporan Tahunan 2000 Komisi Ombudsman Nasional, Komisi Ombudsman Nasional, 2000.
Marbun, BN dan Candra Gautama (ed.) (2000), Human Rights, Good Governance and Civil Society. Jakarta: National Commision on Human Rights.
Masduki, Teten (2002), “Ombudsman dan Pemberdayaannya”, dalam HU KOMPAS 27 Februari 2002.
Mas’oed, Mohtar (1989), Ekonomi dan Struktur Politik Orde Baru 1966-1971. Jakarta: LP3ES.
Nelson, Michael (2000), ‘Bureaucracy’ dalam Ensiklopedi Ilmu-ilmu Sosial, Kuper dan Kuper (ed.), hal. 74-75.
Parlindungan, AP (1989), ‘Keterpaduan dan Sinkronisasi Hukum Agraria dalam Menunjang Pembangunan Indonesia’, dalam Bunga Rampai Hukum Agraria serta Land Reform, Bagian I, A.P. Parlindungan. Bandung: Penerbit Bandar Maju, hal. 116-126.
------------(1991), Land Reform di Indonesia: Suatu Perbandingan. Bandung: Penerbit Mandar Maju.
------------(1992), Beberapa Pelaksanaan Kegiatan dari UUPA. Bandung: Mandar Maju.
------------(1994),’Hak Pengelolaan Tanah Pelabuhan Menurut Sistem UUPA’, dalam Bunga Rampai Hukum Agraria serta Land Reform, Bagian III, A.P. Parlindungan. Bandung: Penerbit Mandar Maju, hal. 344-359.
Pedoman Penyelesaian Masalah Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat Tahun 1999. Jakarta: CV Myda, 1999.
Peraturan Pelaksana Jabatan Pejabat Pembuat Akta Tanah tahun 1999. Jakarta: …….., 1999.
Perangin, Effendi (1992), Praktek Pengurusan Sertifikat Hak Atas Tanah. Jakarta: Rajawali Press.
Pollitt, Christopher (2000), ‘Public Administration’, dalam Ensiklopedi Ilmu-ilmu Sosial, Kupper dan Kupper (ed.), hal. …...
Public Sector Ombudsman, United State Ombudsman Association.
Salim HS (1997), Dasar-dasar Hukum Kehutanan. Jakarta: Sinar Grafika Offset.
Soetiknjo, Imam (1983), Politik Agraria Nasional: Hubungan Manusia dengan Tanah yang Berdasarkan Pancasila, Yogyakarta: Gajah Mada University Press.
Setiyono, Budi (2002), Jaring Birokrasi, Tinjauan dari Aspek Politik dan Administrasi. Jakarta: Gugus Press.
Sobhan, Rehman (1993), Agrarian Reform and Social Transformation: Preconditions for Development. London: Zed Books.
Soetomo (1981), Pedoman Jual Beli Tanah: Peralihan Hak dan Sertifikat. Malang: Lembaga Penerbitan Universitas Brawijaya.
Suhendar, Endang dan Ifdhal Kasim (1996), Tanah Sebagai Komoditas: Kajian Kritis atas Kebijakan Pertanahan Orde Baru. Jakarta: ELSAM.
Sujata, Antonius (2002), “Peran Ombudsman dalam Upaya Meningkatkan Penyelenggaraan Pemerintahan yang Baik (Good Governance)”, dalam Ombudsman Indonesia di Tengah Ombudsman International - Sebuah Antologi, Antonius Sujata dan RM Surachman. Jakarta: Komisi Ombudsman Nasional, hal. 1-27.
Sujata, Antonius dan RM Surachman (2002), Ombudsman Indonesia di Tengah Ombudsman Internasional. Jakarta: Komisi Ombudsman Nasional.
------------(2002), “Rekomendasi Ombudsman: Akhir Suatu Investigasi”, dalam Ombudsman Indonesia, Sujata dan Surachman, hal. 184-203.
Supriyanto, Didik (ed.) (1999), Lima Tahun Komnas Ham – Catatan Wartawan. Jakarta: Forum Akal Sehat dan INPI-Pact.
Surachman, RM (2002), “Institusi Ombudsman: Perkembangannya”, dalam Ombudsman Indonesia, Sujata dan Surachman, hal. 28-54.
Syaukani HR. (tt), Menatap Harapan Masa Depan Otonomi Daerah. Tenggarong, Kab. Kutai: Gerakan Pengembangan Pemberdayaan Kutai Lembaga Ilmu Pengetahuan.
Thalib, Sajuti (1971), Hukum Pertambangan Indonesia. Bandung: Akademi Geologi dan Pertambangan.
Tindak Lanjut Pedoman Tata Cara Hak Atas Tanah tahun 2000. Jakarta: CV Novindo Pustaka Mandiri, 2000.
Tindak Lanjut Pedoman Tata Cara Hak Atas Tanah tahun 2000. Jakarta, CV Novindo Pustaka Mandiri, 2002.
The Ombudsman In Your File, The Machinery of Government and Standards Groups, Cabinet office of UK, 1997.
The Commission for Local Administration in England (2001), Good Administrative Practice, Guidance on Good Practice 2, re-print edition.
------------(2002), Running a Complaints System, Guidance on Good Practice 1.
Thompson, Dennis F. (2000), Etika Politik Pejabat Negara. Jakarta: Yayasan Obor Indonesia.
Tulloch, Sara (Ed.) (1997), The Oxford Dictionary & Thesaurus. Oxford: Oxford University Press.
Tim Pusat Bahasa Departemen Pendidikan Nasional (2001), Kamus Besar Bahasa Indonesia. Jakarta: PBDPN dan Balai Pustaka.
Usulan Ketetapan MPR RI tentang Pembaruan Agraria. Bandung: Konsorsium Pembaruan Agraria, 2000.
What is Good Governance?, dalam www.UNESCAP.org.
Widodo, Joko (2001), Good Governance: Telaah Dari Dimensi Akuntabilitas dan Kontrol Birokrasi Pada Era Desentralisasi dan Otonomi Daerah. Surabaya: Penerbit Indah Cendekia.
Wiradi, Gunawan (2000), Reforma Agraria – Perjalanan yang Belum Berakhir. Yogyakarta: INSIST Press – KPA – Pustaka Pelajar.

Surat Kabar
KOMPAS, 21 Oktober 1996.
Suara Pembaruan, 13 November 2002.
Bisnis Indonesia, 16 Agustus 2002


[1] Komisi Ombudsman Nasional (KON) di Indonesia baru terbentuk pada tahun 2000, menyusul upaya presiden Abdurahman Wahid untuk menegakan salah satu pilar penting dalam bangunan masyarakat demokratis di Indonesia, yakni pelembagaan kontrol masyarakat terhadap penyelenggaraan pemerintahan yang biasanya dikenal dengan nama Ombudsman. KON dibentuk berdasarkan Keputusan Presiden RI Nomor 44 Tahun 2000 tentang Komisi Ombudsman Nasional. Mengenai asal-usul nama/istilah Ombudsman itu sendiri lihat Surachman (2002).
[2] Keseluruhannya ada 126 kasus yang terdapat dalam inventaris laporan masyarakat di lembaga ini. Meskipun demikian, setelah diperiksa ulang ketersediaan informasi dan data yang tersaji di dalam berkas-berkas laporan tersebut hanya 92 kasus saja untuk dikaji secara mendalam dalam penelitian ini. Setelah proses analisis tingkat pertama, 7 kasus harus di-drop karena kecukupan data yang dikandungnya masih tidak memadai atau lemah untuk mendukung analisa dan menarik kesimpulan-kesimpulan. Dengan demikian penelitian ini pada akhirnya menjadikan 85 kasus sebagai sumber utama untuk melakukan analisis mengenai perilaku dan tindakan aparat (pejabat publik) dalam menjalankan administrasi di bidang pertanahan. Selain kasus-kasus tersebut yang dijadikan sumber utama untuk melakukan analisa, penelitian ini juga memanfaatkan sejumlah data dan informasi yang tersedia di dalam sistem data-base konflik agraria yang terdapat di Konsorsium Pembaruan Agraria (KPA). Sedangkan untuk mendalami sistem administrasi pertanahan itu sendiri, tim peneliti melakukan pemetaan terhadap peraturan-peraturan perundang-undangan yang terkait dengan masalah ini.
[3] Dari keluhan-keluhan dan pengaduan tertulis yang diterima dan memadai untuk direkam oleh Komisi Ombudsman Nasional (KON) hingga akhir tahun 2001, tercatat keluhan-keluhan yang berhubungan dengan kinerja dan penyimpangan dalam lembaga dan sistem Peradilan menempati urutan pertama (996 kasus). Dalam peringkat 5 besar kelompok pengaduan masyarakat ini, menyusul kasus-kasus yang berkaitan dengan kinerja Kejaksaaan ( 171 kasus), Kepolisian (257 kasus), Pertanahan (126 kasus), dan Pemerintah Daerah DKI Jakarta (177 kasus). Lihat: Laporan Tahunan Komisi Ombudsman Nasional tahun 2000; dan www.ombudsman.or.id
[4] Bagian lainnya yang juga menjadi bagian tak terpisahkan dalam program Land Reform adalah pengembangan sistem pertanian rakyat yang kuat dengan cara memberikan kredit-kredit murah untuk kegiatan pertanian, pembentukan badan-badan ekonomi rakyat yang bertugas untuk menyalurkan kebutuhan-kebutuhan pertanian dan menyalurkan hasil-hasil pertanian, serta konsolidasi tanah-tanah pertanian untuk mencapai produktivitas pertanian yang optimal.
[5] Mengenai hal ini lihat Lucas dan Bachriadi (tt), Loosing Right to Land. Pada saat program ini dijalankan pada tahun 1961 hingga tahun 1969, di Jawa-Nusa Tenggara baru sekitar 82,8% dari target-target tanah yang dapat diredistribusi telah dibagikan kepada petani yang berhak dengan rata-rata luas tanah yang dibagikan sekitar 0,5 hektar per keluarga penerima tanah sebagai bagian dari pelaksanaan program Tahap I. Pada tahap II, untuk wilayah Sumatera dan daerah-daerah lainnya di luar Jawa-Nusa Tenggara, sekitar 72% dari target tanah yang dapat dibagikan telah dibagi kepada keluarga penerima dengan luas rata-rata sekitar 1,4 hektar.
[6] Hasil penelitian Bachriadi dan Wiradi (2002) menunjukkan bahwa angka koefisien gini penguasaan tanah di Indonesia sejak tahun 1963 hingga 1993 (berdasarkan hasil Sensus) tidak pernah menunjukkan angka dibawah 0,5, yang artinya struktur penguasaan tanah di Indonesia terus berada dalam keadaan timpang. Demikian juga dengan jumlah petani yang tidak memiliki tanah, jumlahnya juga semakin bertambah, dari sekitar 30,2 juta rumah tangga tani (yang artinya mencapai sekitar 70,4% dari seluruh rumah tangga di Indonesia pada tahun 1993), 32.6% diantaranya adalah golongan petani tak bertanah (landlessnes). Sedangkan pada tahun 1983, jumlah petani tak bertanah adalah 25,3% dari keseluruhan rumah tangga tani.
[7] Lihat UU No. 8 Darurat Tahun 1954 tentang Penyelesaian Soal Pemakaian Tanah Perkebunan oleh Rakyat, Keppres RI No. 32 Tahun 1979 dan Permendagri No. 3 Tahun 1979
[8] Lihat ‘Penjelasan atas Peraturan Pemerintah No. 224/1961 tentang Pelaksanaan Pembagian Tanah dan Pemberian Ganti Kerugian, khususnya Penjelasan dari pasal 3, bahwa pengaturan pemilikan tanah (pertanian) oleh orang yang bertempat tinggal di luar kecamatan bertujuan untuk mencegah penggarapan tanah secara tidak efisien, selain juga bertujuan untuk mencegah berkembangnya sistem hubungan produksi yang menghisap, karena pemilikan tanah guntai akan mendorong berkembangnya sistem penggarapan tanah dengan cara sewa-menyewa tanah atau bagi hasil yang tidak seimbang.
[9] Lihat Peraturan Pemerintah No. 40 Tahun 1996 tentang Hak Guna Usaha, Hak Guna Bangunan dan Hak Pakai Atas Tanah, pasal 12, 17, 30, 35, 50 dan 55.
[10] Sehubungan dengan kerangka penelitian Mal Administrasi Pelayanan Publik yang diadakan oleh Komisi Ombudsman Nasional (KON) yang meliputi rangkaian penelitian di bidang-bidang: Peradilan, Kejaksaan, Kepolisian, Pertanahanan, dan Pemerintahan Daerah DKI. Maka, agar tidak terjadi tumpang tindih perhatian, aspek-aspek yang berhubungan mal administrasi lembaga peradilan yang berkaitan dengan persoalan sengketa pertanahan tidak dijadikan fokus perhatian dalam penelitian mal administrasi di bidang pertanahan. Diharapkan penelitian Mal Administrasi Pelayanan Publik di Lembaga Peradilan dapat menutupi kekurangan dalam penelitian Mal Administrasi Pelayanan Publik di Bidang Pertanahan ini.
[11] Menurut suatu penelitian terhadap tingkat pengenalan masyarakat terhadap Ombudsman, ternyata hanya menunjukan angka 14% dari masyarakat kita yang mengetahui “apa dan siapa itu Ombudsman?”. Lihat Sujata (2002), “Peran Ombudsman dalam Upaya Meningkatkan Penyelenggaraan Pemerintahan yang Baik (Good Governance).
[12] Berdasarkan rekaman Sistem Data-Base Konflik Agraria KPA, entry per (hingga) Desember 2001.

1 Comments:

At 6:07 AM, Anonymous H-Bdg said...

Panjang amat..

 

Post a Comment

<< Home